[10] 翟国强：《中国语境下的宪法实施：一项概念史的考察》，载《中国法学》2016年第2期，第116页。

（二）明确居民隐私保护主体责任 明确有关主体关于居民信息采集和使用的权责是有效保护居民隐私、构建隐私顾虑化解机制的重要保障。社区应急治理缺乏采集、使用、公开居民信息的规范化程序，侵害了居民隐私权，导致居民隐私顾虑不断积累和发酵，化解难度加大。

以疫情防控为例，为了精准掌控居民行踪与疫情风险，基层政府和社区组织运用大数据技术采集、处理、使用大量的社区居民信息，或者跟进乃至监管一些居民的行为，这就难免产生社区公共利益与居民个人利益之间的矛盾，加剧居民信息泄露和私密生活空间被打扰的潜在风险，使居民产生个人信息是否依法采集、依法使用、依法有效保护的担忧和质疑，即隐私顾虑。一、问题缘起：大数据时代社区应急治理中的居民隐私顾虑 在社区应急治理中，贯彻以人为本理念和注重居民隐私保护是社区治理现代化和精细化的基本要求。传感器获取的居民信息对社区应急治理目标的关联性有待商榷，盲目运用大数据技术对居民生活进行监控容易侵害居民的隐私权，使居民对社区运用大数据技术采集个人信息产生负面情绪。以疫情防控为例，由于新冠疫情突发，且对其防控是大数据环境下社区应急治理的全国性实践，因而总体上缺乏法治化、制度化的居民隐私顾虑化解机制。只有充分发挥大数据时代基于民主协商的协同治理模式和数字技术的优势，不断完善社区应急治理的法律规范和责任机制，协调多元主体参与到居民隐私保护和社区应急治理中，才能提高社区应急治理效能和治理现代化水平。

隐私权的双重属性和社区应急治理中不规范的居民信息采集、使用和泄露行为会导致出现侵害居民隐私权的情况，使居民产生隐私顾虑。目前的社区应急治理主体因为职能不明等原因出现了角色迷失、行为异化等错位现象，造成了社区治理碎片化，[11]为此，政府应转变观念，不能给社区下派过重的行政任务，以免造成社区应急治理的负担和出现反复填表等现象，让街道办等派出机构做好承上启下工作，积极履行行政职能，真正成为政府和社区与居民之间沟通的桥梁。这就需要通过行政协助机制，来弥合综合行政执法中因碎片化而造成的执法困境，促进整体性治理水平的提升。

现代社会纷繁复杂变动不居，加之政府职责相互关联，通过综合行政执法改革简单地对政府职责权限进行切割，往往容易导致顾此失彼、难以兼顾。26深化综合行政执法事权划分改革，涉及综合行政执法事权在条条与块块上的归属，是实现条条与块块价值整合的基础。21胡仙芝:《综合行政执法体制改革的实践探索与对策建议——基于成都、嘉兴的调研分析》,载《中国行政管理》2016年第7期。进入专题： 综合行政执法体制 。

目前电子监控执法被广泛运用在道路交通、治安管理、环境保护、渔政航政等领域，全天候不间断监控，能够有效弥补执法人员不足，提高执法效率和准确度，扩大执法范围。一些地方在试点工作中通过地方性法规、规章授权的形式将行政处罚、行政检查、行政强制等权力一并授予城市管理执法机构行使，实现了从相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权的转变。

加快政府公共数据平台建设，实现政府公共数据资源的开放共享，完善综合行政执法信息共享机制，打破政府公共数据孤岛。这就需要加强顶层设计，通过购买社会服务、政策扶持等多重方式，积极支持有条件的社会组织参与到执法监督中来。四是建立电子监控设备完整规范的生产、使用、检定体系，切实提高监控设备质量和精度。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，推动政府从管理型向治理型模式转变，由无限政府向有限政府转变，将属于地方的权力下放给地方，将经营权还给企业，政府还要放权于社会，只有这样，才有可能实现政府职能的转变。

打通社会组织参与执法监督活动的堵点，建立社会组织与行政机关、法人组织、行业组织等之间的信息共享机制。从现实情况看，执法人员的素质本领显然并不能完全满足综合行政执法工作的需要。在综合执法事权确定以后，财力保障和物质装备能否跟得上，直接影响事权有效履行。数字化监管方式有助于克服传统监管方式存在的人力不足、经验不足、人为干扰等因素影响，代之以大数据综合分析、监管风险预警、监管数据推送反馈、监管工作情况评估为突破口，推动监管事项全覆盖、监管过程全记录、监管信息可追溯、监管数据可分析可预警，提升事中事后监管规范化、精准化、智能化水平。

23袁庆锋:《综合行政执法体制改革面临的难点问题及解决建议》,载《机构与行政》2016年第6期。自此以后，行政执法体制改革的侧重点开始从相对集中行政处罚权逐步过渡到综合行政执法，而且改革领域也突破城市管理领域，在文化市场监管、农业管理、交通运输管理等更多领域探索综合执法模式。

这意味着综合行政执法改革在执法权整合上发生了显著变化。同时，综合行政执法改革不是单纯地把执法权在行政机关之间加加减减，而是要实现综合行政执法改革从物理变化到化学反应,从量变到质变，形成更加成熟定型的综合行政执法制度体系。

综合行政执法是相对于分散执法而言的，重在解决因行政执法分工过细、职能分散、权责交叉、部门林立、机构重叠等现象导致的执法缺位、越位、错位问题。执法经费与物质装备是综合执法机构开展日常执法活动的必要前提。3这项要求是符合《行政处罚法》第16条规定的。综合行政执法改革首要的是推动政府职能转变，推动放管服改革，还权于市场和社会，从源头上真正解决执法事项过多问题，最大限度减少执法事项，综合行政执法改革要瞄准少而精执法事项，这是综合行政执法改革能够取得成功的前提和关键所在。一般认为，综合行政执法提法源于1997年原国务院法制局给北京市政府办公厅复函中提到的城市管理综合执法, 1而复函中提到的城市管理综合执法,显然指的是正在城市管理领域开展的相对集中行政处罚权改革，这与后来开展的综合行政执法改革的内涵和外延不同。在肯定信用监管优势的同时，也应该看到，尽管在当今政府管理的众多领域，信用监管发挥了不可替代的功能，但与此同时，信用监管因缺乏基本法律规范支撑、缺乏必要法律管控、过度锲入私权领域等制度缺陷，往往违反行政法治的基本原则，背离设立初衷。

28 2.建立综合执法事权匹配机制 综合行政执法事权的履行需要建立与之相适应、相匹配的人力物力财力保障机制，否则将寸步难行。(四)综合与专业 综合行政执法目标需要依靠专业执法人员完成，执法人员的个人素质，包括文化素质、业务能力和法律素养等至关重要，特别是行政执法的专业性、法律性很强，执法人员对法律、法规的理解和运用，将直接影响综合执法效果。

16综合行政执法体制改革必须在条条与块块的冲突关系中寻找平衡点，既要发挥条条在综合执法中的监督指导、统一执法标准作用，厘清不同层级政府及其部门的执法职责，减少执法层级，制约地方保护，最大程度上保证执法公正。目前，综合行政执法存在的协同不够的问题也很突出，比如行政主管机关与综合执法机关之间权责划分不清，协调难度大，权责分离严重，导致各管一块，各出各的招、各走各的道，难以形成合力。

从更深层次来看，事权划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方等之间的关系，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等领域，属于国家治理现代化的高阶问题，需要整体统筹与顶层设计。对于信用惩戒利害关系人的权利也应予以救济，比如被信用惩戒人的子女因其父母被信用惩戒，在入学、就业等方面受到限制的，应当赋予其救济权利。

信用监管必须遵循比例原则，无论是信息的归集还是使用，均须考虑违法违约行为的性质及其后果，避免过罚失当。6马丽华:《行政执法体制的困境及改革构想》,载《长白学刊》2009年第3期。32 (3)信用监管程序法定化。二、综合行政执法改革的价值冲突 从21世纪初以来，综合行政执法改革无论是从广度还是深度上都取得很大进展，但与形成更加成熟更加定型的制度体系的要求相比还有不小差距，其中蕴含的价值冲突制约和影响改革深化，迫切需要研究解决。

加强社会信用体系建设，建立守信共同奖励、失信共同惩戒的信用奖惩机制，加大信用惩戒的震慑力度。以江苏省交通执法领域执法队伍为例，交通运输部门承担280项行政处罚(其中省级行使35项、属地行使245项),13项行政强制(其中省级行使12项、属地1项),共涉及到3部法律、7部行政法规、6部地方性法规和27部规章，全省共有513支交通执法队伍，其中省级3支，市平均有7支，县(市、区)平均有4支。

综合行政执法并不是万能的，不可能单纯地依赖一纸文件就能简单地应对现代社会的执法难题。任何一个执法人员学习和掌握新知识毕竟有限，通过改革给执法人员不断加码，让他们在众多执法领域中既是通才又是专才，这是不可想像的。

解决这些问题，关键在于推动放管服改革，实现行政执法事项减量提质增效。26王湘军、李雪茹:《深化政府事权划分改革之整体框架建构》,载《中国行政管理》2019年第4期。

综合行政执法一旦插上科技翅膀，单纯依靠人力投入为主、地毯式检查、拉网式排查等传统执法做法不断被超越，一些瓶颈性问题迎刃而解，真正迎来综合行政执法数字化转型。长期以来，无论是观念形态还是制度设计都体现了浓厚的管理色彩，忽视治理,综合行政执法改革也不例外。当执法人员难以应对日渐繁杂的执法难题时，这样以来反而会增加执法难度，在一定程度上会消减执法效果，降低执法效率。31袁文瀚:《信用监管的行政法解读》,载《行政法学研究》2019年第1期。

长期以来，由于行政执法部门之间存在严重的信息不公开、信息不共享现象，这就需要进行行政执法部门的数据整合，建立一个整体性的数据库，从而解决行政执法过程中的信息孤岛和各自为政的问题。综合行政执法改革纵向上按照事权相对集中、权责对等、属地管理的原则，根据不同层级政府事权，明确其执法权限、执法领域和执法重点，合理配置执法力量。

综合行政执法改革历经二十多年的制度演进和实践探索，无论从改革的广度和深度，还是改革的效果和影响，均取得了重要进展。综合行政执法改革面临的管理与治理、条条与块块、整体与部分、综合与专业、改革与法治的价值冲突，困扰改革的不断深化，迫切需要以推动政府职能转变、政府事权划分改革、整体性治理、数字政府建设、良法善治作为实现价值整合的主要着力点和进路。

通过管理改革，对于一些涉及重大社会公共利益，应当重点加强监管的领域，政府管理职能只能加强，不能削弱，要变事前管理为事中事后监管，将管理职能发挥好、发挥到位。否则，执法机构在执法过程中如果不开展监督检查，不对涉案物品采取查封、扣押措施，一般很难查明案件事实，那么也就难以作出行政处罚决定。